张少春：全面深入推进农村综合改革

国务院农村综合改革工作小组成员、财政部副部长  张少春

　　推进农村综合改革，作为财政支持“三农”工作的重要组成部分，是党中央、国务院立足现代化建设全局和国家长治久安作出的重大决策，意义重大，成效明显。以农村税费改革为起点的农村综合改革，全面取消了专门面向农民征收的各种税费，使国家、集体与农民之间的分配关系发生了历史性重大变化，促进了农村上层建筑的深刻变革，创新了农村体制机制，推动了各项强农惠农富农政策的密集出台，开启了农村改革发展的新纪元，为农村经济社会又好又快发展奠定了坚实基础。

　　当前，我国经济社会发展正处在体制深刻转换、结构深刻调整、社会深刻变革的关键时期，城乡二元结构尚未从根本上打破，农村基础设施和公共服务发展水平仍然较低，农业发展方式依然粗放，农民持续增收依然困难。要从根本上解决这些问题，必须进一步深化农村综合改革，消除制约农村发展的制度障碍，激发农村发展活力和内在动力。否则，不仅来之不易的改革成果难以巩固，而且会影响城乡经济社会发展一体化的深入推进。深化农村综合改革，就是要巩固少取成果、加大多予力度、做好放活文章，适应农村改革发展形势的需要，围绕创新农村体制机制、加强农村社会管理和公共服务、促进农村公益事业发展、保障农村公共利益等方面大胆探索，不断创新农村社会管理体制、基层财政管理体制、农村公共产品供给体制和农村公益事业建设机制，加快公共财政覆盖农村步伐，大力推动农村基础设施和社会事业发展，逐步解决基层行政管理体制不适应农村生产力发展要求、农村公共产品供给体制不适应公共服务要求的矛盾，为社会主义新农村建设和城乡经济社会发展一体化提供制度保障、财力支持和动力源泉，进一步夯实农业农村发展基础。

　　一、深入推进“四项改革”，确保如期完成改革任务

　　（一）全面完成乡镇机构改革。要在确保各地保质保量完成改革任务的基础上，全面总结本轮乡镇机构改革经验，采取有效措施巩固和深化改革成果，研究新形势下乡镇机构、编制和人员管理的指导性意见，严格控制机构和人员编制。同时，积极探索进一步转变基层政府职能。按照因地制宜、实事求是的原则，围绕加强社会管理和公共服务职能，明确不同类型、不同规模乡镇工作重点，积极推行“一站式”服务、全程代理制等服务模式，鼓励村民自治组织充分发挥补充作用，完善乡村治理机制，形成乡镇行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动机制。深入推进经济发达镇行政管理体制改革试点，积极探索建立适应新形势下小城镇发展要求的行政管理体制，为实现经济发达镇健康快速发展提供体制机制保障。

　　（二）深化农村义务教育改革。要继续把农村义务教育作为教育工作的“重中之重”，切实履行落实教育投入责任，进一步调整优化教育支出结构，优先保障农村义务教育经费的合理需要。一方面，要根据农村义务教育发展的新形势，调整完善农村义务教育经费保障机制。在保障农村学校正常运转和改善基本办学条件的基础上，进一步加大农村义务教育薄弱环节的投入，合理调整农村中小学布局，继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划，建立科学合理的义务教育督导考评体系，引导义务教育均衡发展。另一方面，要大力推进农村义务教育综合改革，不断提高办学水平。要深化教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设，继续实施农村义务教育特设岗位计划，落实农村义务教育阶段学校教师绩效工资政策，切实提高农村教师待遇，让他们安心工作，潜心教学。

　　（三）不断深化县乡财政管理体制改革。推进县乡财政管理体制改革的着力点应放在增强基层政府财政保障能力上。一是按照财力和事权相匹配的原则，进一步完善省以下财政体制，理顺省以下政府间分配关系，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，切实改变基层政府财力较弱而支出责任较大的状况。二是按照区域协调发展的要求，建立健全辖区内财力差异控制机制，均衡省以下财力分配，逐步实现区域间基本公共服务水平大体相当。三是继续加大投入，完善县级基本财力保障机制，科学制定保障范围和标准，强化地方责任，完善激励约束机制，逐步提高保障水平，保障县乡政府“保工资、保运转、保民生”的基本财力需要。四是全面推进“省直管县”和“乡财县管”财政管理方式改革，不断完善改革内容和方式。加强乡镇财政管理和指导，更好地发挥乡镇财政服务“三农”的功能。

　　（四）全面深化集体林权制度改革。要进一步完善政策措施、加大改革力度，力争到2013年基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。一是要着力打好明晰产权攻坚战，加快推进明晰产权、承包到户改革任务，认真组织“回头看”，妥善处理历史纠纷，认真落实好林地确权各项工作，进一步加快集体林地确权登记核发林权证工作，做到应发尽发。二是要完善林业财政支持政策和分配制度，进一步减轻林农负担，健全林业服务体系，探索建立健全林业支持保护、林业金融保险等制度，努力建立符合集体林业特点的林业管理体制和运行机制。三是要大力发展林下经济，积极引导发展农民林业专业合作组织，促进农民就业增收。四是要开展重点国有林区和国有林场改革试点，探索建立符合社会主义市场经济体制和现代林业发展要求的国有林场管理体制和经营机制。

　　二、扎实做好一事一议财政奖补工作，构建农村公益事业建设新机制

　　一事一议财政奖补项目点多、面广、量大，环节多，战线长，必须切实加强规范管理。今年，国务院农村综合改革工作小组（以下简称工作小组）召开全国会议进行了动员部署，会后印发了开展一事一议财政奖补工作“规范管理年”活动以及绩效评价工作的通知，大家要认真贯彻落实，确保取得实效。

　　一是要坚决守住农民民主决策这个“灵魂”。一事一议财政奖补与其他政府惠农政策的最大区别在于，它打破了自上而下、政府替农民做主的传统决策模式，干什么、怎么干交由农民自主决定，项目建设的知情权、参与权、决策权、监督权和评判权由农民自己说了算，有效激发了农民当家作主建设美好家园的积极性，掀起了农村公益事业建设新高潮。要坚决制止基层政府或乡村干部自作主张、大包大揽、越俎代庖、包办代替等违背农民意愿的行为。

　　二是要让农民吃下“政府投入只增不减”这颗“定心丸”。促进城乡基本公共服务均等化是一项历史性任务。适应统筹城乡发展的总体要求和广大农民过上美好生活的新期盼，要进一步加大政府投入，提高政府财政奖补资金占整个公益事业建设资金的比重，适当减轻农民筹资筹劳压力，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，推动涉农资金整合和统筹使用，调动农民参与公益事业建设积极性，让基层政府和农民有一个合理预期。

　　三是要给基层政府戴上“干好干坏不一样”这个“紧箍咒”。要健全激励约束机制，开展一事一议财政奖补绩效评估，按照既有激励又有约束的要求，制定切实可行的考核办法，对地方组织领导、预算安排、资金项目管理、制度建设、宣传培训、农民满意度等综合工作开展情况进行考核评价，并将考核结果作为下一年度对下分配财政奖补资金的参考因素之一，避免干好干坏一个样，切实调动地方政府抓一事一议财政奖补工作的积极性和主动性。

　　四是要坚决守住减轻农民负担这条“红线”。减轻农民负担是农村税费改革和农村综合改革的出发点和落脚点。在开展一事一议财政奖补工作中，各级农村综合改革、财政、农业部门要牢固树立减轻农民负担意识，规范民主议事程序，合理确定议事边界和内容，对议事过程和结果、筹资筹劳标准和规模、财政奖补资金和构成、建设内容和招标议标方式、竣工验收和资金结算等全过程，严格实行公开公示制度，接受社会监督。坚持因地制宜、量力而行，不搞锦上添花和脱离实际的项目，坚决防止擅自提高农民筹资筹劳标准，或以自愿捐款、自愿以资代劳等名义变相加重农民负担，宁可缓办事、少办事，也不能踩加重农民负担的“红线”。

　　三、稳妥推进公益性乡村债务化解工作，促进农村社会和谐稳定

　　要认真总结借鉴农村义务教育化债经验，研究制定公益性乡村债务化解目标规划，继续探索清理化解其他公益性乡村债务的有效办法。一是全面推进清理化解乡村垫交税费债务工作。这是农村税费改革的一大遗留问题。要按照先清理后化解的原则要求，在扎实做好债务清理核实的基础上，落实化债预算，制定化债方案，确保化债工作按计划有序推进，确保到2013年全国基本化解完乡村垫交税费债务。二是积极开展清理化解乡村基层政权机构建设债务和农村公共服务体系建设债务试点。考虑到这部分债务规模较大、情况复杂，要按照先试点后推开的原则要求，通过试点积累经验，完善政策，并在充分听取地方意见的基础上，提出分阶段的工作目标，争取用3-5年的时间能有一个较大突破。三是扎实做好农村义务教育化债收尾工作。要继续总结农村义务教育化债经验，为后面的化债工作提供实践支撑；要做好考核验收，检查地方落实化债政策情况，评估化债工作成效，确保这项化债工作善始善终。四是积极研究化解普通高中债务相关政策，有条件的地区可以先行自主化解。

　　四、认真抓好农村综合改革示范试点工作，进一步创新农村体制机制

　　开展农村综合改革示范试点工作，是探索解决“三农”问题新途径的有效手段。最近，工作小组下发了《关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》，2012年选择河北、山西等10个省份开展农村综合改革示范试点。目前，这些省份正在制定实施方案，正式报批后实施。

　　开展农村综合改革示范试点，关键是调动中央和地方两个积极性。一方面，对于一些看得准的事情，中央提出原则性要求，鼓励地方积极探索实践。2012年，中央层面重点主导农村公共服务运行维护机制建设试点和新型农业社会化服务体系建设试点。其中，农村公共服务运行维护机制建设试点，总体思路是综合考虑农村公共服务需求，加强统筹协调，立足当前、着眼长远，探索建立农村公共服务运行维护的支撑平台，以管促建，管建结合，逐步建成功能完善、管理规范、运行高效的农村公共服务体系。新型农业社会化服务体系建设试点，重点从两个方面突破：开展农业社会化服务平台建设试点，引导资源整合和统筹使用，解决农业社会化服务“最后一公里”问题；开展高校农业科技推广综合服务试点，充分发挥高校作为科技第一生产力和人力第一资源重要结合点的独特优势，创新农业科技推广和服务体系，探索建立以大学为依托、农科教相结合的新型综合服务模式，促进农业发展方式转变。另一方面，注重充分调动各地的积极性和主动性，鼓励地方大胆探索适合本地区实际的改革模式和实现形式，为全国面上改革发展取得突破性进展积累经验。除中央确定的示范试点项目外，试点省份也可以从实际出发，选择确定具有一定代表性和推广价值的示范试点内容，在经批准的范围内先行先试。非试点省份也可以自主选择部分县市开展试点。

　　农村综合改革示范试点工作涉及面广，政策性强，触及层次深，协调各方面利益、统筹推进的难度大、要求高。试点省份农村综合改革部门要努力争取各级党委、政府的理解和支持，会同财政、农业、林业等职能部门，统一思想认识，精心组织实施，敢于攻坚克难，勇于探索创新，确保改革试点取得实效，为全国农村改革取得突破性进展积累经验。

　　五、精心组织开展国有农场办社会职能改革试点

　　开展国有农场办社会职能改革试点，对巩固国有农场税费改革成果，进一步理顺政企、事企、社企关系，促进国有农场经济发展和社会稳定具有十分重要的意义。今年工作小组选择内蒙古、辽宁等8个省份开展试点，目前各省正在抓紧制定改革方案。总的原则是，按照区别情况、分类指导、积极稳妥、分步推进的原则，在考虑管理体制、规模大小、区域范围等相关因素的基础上选择各种类型农场，逐步扩大改革试点范围，力争用三年左右的时间，将地方国有农场承担的属于政府职能范围的事务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗服务、社区管理等职能，逐步移交给当地政府承担和管理，进一步理顺政府、农场和农工之间的分配关系，切实减轻国有农场和农工负担。对个别具有战略地位或远离城镇等客观条件不具备将办社会职能交由地方政府管理的国有农场，以及分离后管理成本更高的，可以不进行移交地方，但在国有农场内部要进行分离，独立核算管理，所需经费由各级财政适当补助，建立稳定的经费保障机制。中央财政将安排资金支持国有农场办社会职能改革试点工作。

　　六、统筹做好村级经费保障和财务管理等工作

　　村级组织经费保障水平的高低、村级集体经济实力的强弱、村级财务管理水平的高低，事关老百姓的切身利益，事关基层民主政治建设，事关农村改革发展稳定大局，需要加大工作力度，不断完善政策措施。一是督促地方落实保障责任，加大财政投入，完善村级组织运转经费保障制度，逐步均衡城乡基层组织经费保障水平，确保村级组织有人办事、有钱办事。今年是中央提出建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制的最后一年，要深入开展督导调研，全面总结全国村级组织运转经费保障情况，提出完善保障措施的政策建议，适时向党中央、国务院报告。二是进一步加强农村集体资金、资产、资源管理，建立健全农村集体“三资”管理制度，规范农村集体资产资源处置和交易程序，提高农村集体“三资”的经营管理水平。规范农村财政财务管理，完善村级会计委托代理或“村财乡代管”制度，推进村务财务公开，促进基层民主建设。三是积极探索村集体经济有效实现形式，研究财政引导支持村集体经济发展的政策措施，发展壮大农村集体经济，逐步增强村级组织为农服务功能。同时，继续做好新形势下农民负担监管工作，确保农民负担长期稳定不反弹。