预算法修正案为制度改革铺路

　　1994年预算法颁布以来，经济社会环境已经发生了诸多变化，财政改革也取得了突出的成就。符合市场经济取向的财政制度改革需要相应的制度保障。预算法修正案(草案二次审议稿)总结了财政改革的做法，全面反映了公共财政改革的成就。预算法修正案还应该带有前瞻性，为财政制度的进一步改革铺路。本文就国库管理、中央和地方财政关系的原则、地方债、政府预算体系等问题提出几点粗浅的看法。

　　财政部门在国库管理中应起主导作用财政专户不意味腐败

　　国库管理现代化是公共财政改革的重要内容之一。建立国库集中收付制度，是促进我国国库管理现代化的重要举措。

　　国库集中收付制度改革之后，预算执行管理制度发生了根本性改变。财政资金支付通过商业银行先支付、人民银行再清算的模式，大大提高了财政资金的支付效率和透明度。中央国库现金管理在保证财政资金安全和库款的正常拨付的前提下，为财政资金的增值探索了一条新路。预算法修正案对相关制度进行规范，为国库管理现代化提供制度保障。

　　财政部门在国库现金管理中应发挥主导作用。根据国际货币基金组织(IMF)的定义：国库不仅仅指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。显然，在现代国库管理过程中，无论是预算执行，还是政府资产和负债管理，财政部门都应处于绝对的主导地位。

　　在特定条件下，央行经理国库有一定的合理性。但是，随着市场经济的发展，特别是国库集中收付制度的建立，再强调央行经理国库已不合时宜。央行经理国库条件下，财政资金的大进大出，势必对基础货币的投放和回收造成巨大冲击，从而影响货币政策币值稳定目标，干扰货币政策的运行。

　　国库现金管理既要保证财政资金的安全，又要保证财政资金的正常拨付。现金管理是在保证政府支出不受影响的前提下，提高财政资金的使用效益。缺少准确的财政收支预测，所能动用的国库资金规模就无法估计。准确的财政收支预测，是国库现金管理的前提条件之一。与央行相比，财政部近水楼台，在财政收支预测上具有绝对优势。这是财政部应该在国库管理中发挥主动作用的又一原因。

　　国库集中收付制度并不排斥财政专户。财政专户是为管理核算部分具有专门用途的资金，由政府在商业银行及其他金融机构开设的银行账户。国际上许多发达国家如美国、澳大利亚也是这么做的。财政专户的开设，有利于补充国库单一账户操作技术上的不足，对一些特定资金的收支进行妥善处理和有效监管。

　　财政专户更不意味着腐败。对于现实中存在的极个别问题，更应加强制度建设，不应该因噎废食。无疑一部分不合理的财政专户应该取消，但社保基金、国际组织贷款与援助、某些事业收费(如学费)等仍有保持财政专户的需要。此外，第二次审议稿规定：“国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。”信息共享和加快地方国库集中收付制度改革步伐就可以在很大程度上解决财政专户收支的有效监督问题。

　　央地财政关系呼唤制度规范化

　　(一)分税制应坚持财权、财力与事权相匹配

　　第二次审议稿规定：“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。”这是对“财力与事权相匹配”的财政管理体制原则的细化。财力保障与支出责任相匹配，直面地方财政特别是基层财政财力困局，为各级政府的可持续运行提供保障。但是，这体现的是“财力与事权相匹配”，解决的只能是现实财力不足问题。它与可更好地提供财政激励的“财权与事权相匹配”有较大差距。为更好地发挥分税制财政管理体制的效率，应以“各级政府之间应当建立财权、财力与事权相匹配的财政管理体制”取而代之。

　　政府间事权清晰界定，难度很大。要找到各国普遍适用的事权划分标准几乎不太可能。与其追求理想却遥不可及的“清晰界定事权”，不如将政府间财政关系界定的重点放在事权和支出责任的稳定性上。稳定的事权界定之后，上级政府交办新事权和支出责任，均应有对应财权和财力匹配。在事权的确定中，应摒弃笼统含糊的事权规定，以利于事权和财政支出责任的进一步细化，避免不同级别政府之间相互推卸责任，从而影响分税制财政体制的效率。

　　(二)建立分税与分租、分利相结合的财政收入划分体制

　　分税制财政管理体制自1994年基本确立以来，促进了公共财政制度的规范化。但是，基于国有经济、国有资源、国有土地大量存在的特有国情，和一般市场经济国家的分税制不同，我国的分税制在财政收入划分体制上应该是分税与分租、分利相结合的。

　　在税收的划分上：应取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定，实行真正的共享。为了减少资源分布不均所带来的财力差距，更重要的是因应未来发展的需要，资源税应在中央和地方之间进行划分。增值税、营业税和其他税种的划分应在全方位财税体制改革框架中统筹规划，以免再现零敲碎打被动改革的局面。

　　国有土地、国有资源和国有企业(经济)所带来大量的租金收入、产权收入、分红收入需要进一步规范化。将这些收入纳入财政收入划分体制，以规范管理，减少因收入主要归地方所带来的对中央财政宏观调控的负面影响，减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。为此，我国应建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，以进一步完善财政收入划分体制。这应是我国分税制的特色。

　　(三)规范地方债务管理　启动地方债制度

　　分税制财政管理体制下，地方政府举债不可避免。相对独立的地方财政在运行过程中收大于支，或收不抵支都是正常的。简单地以地方性政府债务大量存在为由，不正式启动地方债制度，弊大于利。

　　正式启动地方债制度，可以增强地方政府财政的硬预算约束。正式启动地方债制度，是分级财政制度的内在要求。过去，我国禁止地方发债，但是地方政府通过项目融资、通过发行各种企业债券等方式，带来了形形色色的具有中国特色的“地方政府性债务”。这直接导致地方政府举债带有一定的隐蔽性，结果是不仅中央政府很难准确了解地方债的数量，就是地方政府也难以准确掌握自身的债务负担。在如此不充分的债务信息条件下，财政风险很容易被低估。当地方财政无力还债时，出于维护社会稳定的考虑，债务风险很可能转嫁给中央政府。与其如此，不如在规范已有的地方债，特别是地方融资平台的基础之上，正式启动地方债制度，允许地方政府发债。由国情所决定，地方政府发债宜选择日本模式，不宜选择美国模式。地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。此外，各地的金融办(局)也应当与财政部门合并或加强沟通，以突出财政部门在政府资金统揽中的主导地位。

　　预算公开与完整是政府资金有效监督的前提

　　完善的公共财政体制要求政府资金融通与运用的高效率。预算公开与完整是政府资金有效监督的前提。

　　《政府信息公开条例》实施之后，预算透明度公开步伐在加快。特别是，“三公经费”和行政经费的公开，不仅仅是财政改革的内容，更是赢得民心的举措。但是，无论是从公共服务型政府的构建来看，还是从公共财政的法治化和民主化来看，这样的“公开”力度是不够的。预算公开应是更全面的公开。预算公开的意义是全体人民想要了解公共资金的去向，想要监督政府的行为，都能得到最基本的资料。

　　公开是监督的基础。监督者监督预算的执行，不仅要耗费金钱、时间精力，甚至还需要一定的专业知识。政府应尽可能用最为友好的方式，站在非专业者的角度公开预算。为此，政府预算的说明需尽可能清楚，在社会各界有可能产生疑问的地方，详加解释，提供充分的背景资料。

　　二次审议稿规定：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。”此四项子预算构成了全口径预算的全部，有利于增加预算的完整性，有利于预算的公开。

　　同时，二次审议稿规定“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接。”这项规定还不够，没有突出公共预算的地位。四个子预算显然不是平行关系。公共预算在其中应发挥主导作用。政府性基金预算作为过渡性预算，是否有必要单列值得商讨。基金收支如果突出的是公共服务，那么这需要并入公共预算。国有资本经营预算，社会保障预算之间的联系应通过公共预算。这样才能强调公共预算在其中的核心作用。