财政搭台旱作农业“登台唱戏”

　　干旱缺水是制约我国农业发展的主要瓶颈。利用先进实用技术充分发掘旱作农业生产潜能，对保障国家粮食安全，促进农民增收、农业增效具有重要作用。据财政部测算，在灌区平均每增加1斤粮食生产能力需投入4元—6元。而在旱区推广全膜双垄沟播等旱作农业技术，平均每增加1斤粮食生产能力仅需投入2元。

　　6月7日，在夏收、夏种、夏管的关键时节，农业部、财政部在甘肃兰州首次联合召开了全国旱作农业工作座谈会。两部委强调，发展旱作农业已成为抗旱减灾夺丰收的一项革命性措施，旱作区已成为粮食生产新的增长点。今后，国家将加大政策、资金、科技等的支持力度，全面推进旱作农业发展，力争“十二五”期间使自然降水生产效率提高10%以上。

　　我国农业面临“水减粮增”困局

　　我国是世界上严重缺水的国家之一。近年来，我国以占世界9%的耕地和6%的可再生水资源养活了占世界20%的人口。目前，我国虽然在局部地区和个别作物的水资源利用率和利用效率已经达到和超过世界先进水平，但全国平均水的利用率和利用效率均低于发达国家，其中灌溉水利用系数0.5，降水利用率56%，吨粮耗水1100立方米左右，农业面临“水减粮增”的困局。

　　中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所所长、首席研究员梅旭荣根据多年的研究成果表示，1999年至2008年的10年间，我国农业用水净减少了300亿立方米。目前，我国粮食生产实际耗水约5700亿立方米，其中1700亿立方米来自灌溉水，其余约4000亿立方米来自降水。到2030年前后满足15亿人口需求，按现状用水效率估算，农业和粮食生产实际耗水需求将达到6600亿立方米，增加900亿立方米。另一方面，我国粮食总产在1949年至1978年的30年间增长了169%，同期灌溉面积增长183%，灌溉成为粮食增长的主要驱动因素。而在1979年至2008年的30年间，粮食总产增加73%，同期灌溉面积只增长了26%，灌溉对粮食的增产作用逐渐下降，但保障作用上升。“水减粮增”的局面和农业用水占比逐年下降的趋势，使农业缺水程度加剧，粮食安全的资源基础受到威胁。

　　从区域性和结构性来看，我国秦岭淮河以北地区耕地占全国的56%，而水资源仅占全国的20%，许多地区人均水资源已大大低于1700立方米的缺水警戒线，区域性缺水十分严重。现阶段，我国农业处于一个生产性低耗水而结构性高耗水的状态，北方土多水少、南方水多土少，结构性缺水问题突出，严重制约了农业的可持续发展。按照现状水土资源生产力水平测算，实现2030年粮食增产1亿吨的目标（达到6亿吨），需增加农业用水约1200亿立方米（目前缺水300亿立方米），增加耕地面积3.5亿亩。显然，我们没有可增加的水土资源，只能走提高单位资源产出效率的道路。

　　梅旭荣等专家认为，在缺水条件下，保障国家粮食安全的关键是提高降水和灌溉水的生产力，在不增加粮食耗水的同时降低吨粮耗水150立方米。未来，我国农业缺水1200亿立方米的替代途径包括：灌溉节水15%替代450—500亿立方米；提高雨水利用10%替代350—450亿立方米；提高水分利用效率的生物性节水15%替代500—600亿立方米；非常规水利用替代80—120亿立方米；粮食贸易替代200亿立方米。总计可以有1580—1870亿立方米的替代潜力。由于我国降水的资源化率和耕地灌溉率已经超过世界平均的1倍且已接近极限，直接利用降水的旱作农业是解决未来粮食生产用水的关键，而以提高降水利用和水分利用效率为核心的旱作农业技术的替代潜力为850—1050亿立方米，在国家粮食安全水资源保障中的地位举足轻重。

　　1000多万亩旱作农业示范区显成效

　　据调查，我国有近10亿亩耕地为无灌溉条件的旱地。近10年来，全国平均每年因旱损失粮食平均每年600亿斤以上，约占同期粮食总产量的6%。

　　财政部部长助理胡静林指出，旱区大多地区还是民族聚居区、陆地边境区、革命老区和贫困地区，集“老、少、边、穷、山、旱”为一体，进一步开发利用旱区农业资源，大力发展旱作农业，对于促进边疆少数民族地区和谐稳定、贫困地区脱贫致富、加快革命老区经济发展，也具有重要战略意义。他要求，要抓住有利时机，切实采取有效措施，找准政策着力点，大力支持旱作农业技术的推广应用，尽快将农民接受、政府重视、技术成熟、先进适用的旱作农业技术送到田间地头、千家万户。同时，要通过深入总结实践经验，研究解决存在问题，形成技术推广的良性循环机制，将旱作农业这条路走好、走远。

　　农业部、财政部等部门始终把加快旱作农业发展作为一项战略性措施来抓。“十一五”以来，农业部组织编制了《全国旱作节水农业示范工程建设规划》，印发了《农业部关于推进节水农业发展的意见》，连续5年召开全国农田节水会议，财政部连续多年安排节水示范项目，推动旱作农业发展。

　　根据我国旱作农业科技进步与生产实践，国家将加快发展增水-抑蒸-提效的旱作农业技术，重点抓好集水、保水、用水和节水四个基本环节，即：集雨增水（土壤水库、田间根域集雨、集雨补灌等），抑蒸保水（保护耕作、覆盖、制剂），高效用水（节水灌溉、水肥一体化、优化栽培）和生物节水（节水品种、适水种植、生理节水）。包括：培育农田和营造土壤水库，增加水的可利用量；发展农田覆盖减少非生产性耗水，提高水的可利用性；强化水分养分精准化管理，实现水的高效利用；挖掘生物性节水潜力；加强土壤碳管理，发展适水种植，实现生产和生态多赢；大力建设旱地土壤水库；因地制宜发展旱地覆盖和保护性耕作；适度发展集雨补充灌溉；积极发展节水补充灌溉；大力推广节水抗旱品种和生化制剂。

　　在中央及各级财政的大力支持下，各地、各级农业部门切实把发展旱作农业作为重大战略举措，取得了显著成效，包括:推广集成了全膜覆盖、坐水种、膜下滴灌、机械深松等旱作农业技术，初步形成了分区域、分作物的旱作农业技术体系。全国已建设旱作农业示范区500多个，示范面积达到1000多万亩；2011年，以地膜覆盖、膜下滴灌为主的旱作农业技术推广应用面积达4亿多亩。旱作农业重大技术的推广应用，为提高粮食综合生产能力提供了有力的技术支撑，干旱对农业生产的影响逐年减小，旱作区由原来的产量低而不稳变成了现在的粮食主产区。据统计，甘肃6年累计推广旱作农业技术3160万亩，累计增产粮食超过64亿斤。陕西5年间全省净增粮食超过36亿斤，主要作物单产增长了10%，其中旱地玉米单产提高100斤以上，充分说明旱作区实现稳产高产大有潜力、大有希望。

　　中央财政综合施策“五五四”发展思路与措施敲定

　　从2010年开始，中央财政安排专项资金，用于支持西北、华北地区旱作农业技术试验示范推广；用于支持自然降水条件、促进土壤保墒增墒等先进旱作栽培和耕作技术推广所需地膜等物料补助，农作物抗旱耐旱优良新品种以及农业增产高效抗旱新机具、新材料等技术的应用推广补助。

　　2012年，中央财政继续加大资金投入力度，支持加快旱作技术的推广应用。在项目实施过程中，财政部要求有关省区根据本地农业生产条件，以主推技术为支持平台，统筹结合农业科技推广、农机购置补贴、农村劳动力转移培训、测土配方施肥及现代农业生产发展等项目资金，充分发挥财政政策的合力。

　　同时，财政部会同农业部、水利部等部门，在黑吉蒙辽四省实施“节水增粮行动”，计划用4年时间建设农业灌溉工程3800万亩，总投入380亿元。其中，中央财政投入228亿元，占60%。国家鼓励各地结合实际，积极探索各种形式的农业节水措施，使膜下滴灌等农业节水技术发挥更大作用。

　　农业部副部长张桃林表示，为实现“十二五”期间使自然降水生产效率提高10%以上的目标，就要突出“五个更加注重”，实现“五个转变”，即：一是更加注重先进适用旱作农业技术推广，全面提高天然降水利用效率，实现从对抗性农业向适应性农业转变；二是更加注重抗旱减灾技术应用，缓解干旱对农业生产的波动性影响，实现从被动抗旱向主动避灾转变；三是更加注重农田基础设施建设，提高农业生产条件，实现从广种薄收向高产稳产转变；四是更加注重区域发展的针对性，确定不同区域的发展方向和模式，实现由分散布局向特色旱作农业格局形成的转变；五是更加注重提升旱作农业科技生产水平，不断突破制约旱作农业发展的技术瓶颈，实现由传统旱作农业向现代旱作农业转变。

　　张桃林强调指出，今后，国家将重点抓好四个方面的具体工作：一是加强基础设施建设。各地要加强田间小型集雨蓄水设施建设，加强田间基础设施建设，加强坡耕地治理改造，加大田型调整。二是构建技术支撑体系。要围绕作物集成技术、抓住关键问题集成技术，要着力加强农环技术的研发和应用、加快旱作农业配套机具的研发，要坚持把工程技术与生物技术相结合、良种与良法相结合、农机与农艺相结合、农技与农环相结合。三是提高物质装备水平。加快普及各类专用农机产品、大力推广膜下滴灌、微灌、喷灌、水肥一体化等节水灌溉设施、大力建设集雨窖池和配套提灌设备、大力推进先进技术、设备及设施的组装配套。四是科学编制旱作农业发展规划，形成各具特色的旱作农业发展新格局，力争纳入国民经济和社会发展总体规划，加快旱作农业发展步伐。