城市化进程洪流滚滚 财政如何应对
——我国城市化率首超50%综述（下）

　　出生于上海市闵行区颛桥镇的乔进亲身经历了闵行区的城市化。乔进回忆说，他们家虽然就住在320国道旁边，但他小时候在路上看不到什么车，道路两旁全是农田。去一趟城里要两个多小时，自己就没觉得自己是大家想象中的上海人。“现在，生病去的是三甲级医院，医保卡报销额度也不断增加，爷爷奶奶每个月还从政府领补助。从我们家坐地铁到外滩只要半个小时，城市化让我感觉到自己真正成为了一个上海人。”乔进说。

　　城市化促进经济发展

　　记者从上海市闵行区财政局了解到，近些年城市化的快速发展有力促进了闵行区经济发展。“十一五”末，闵行区地区生产总值、财政总收入和区级财政收入分别达到1364.4亿元、379.4亿元和125.3亿元，年均分别增长13.2%、14.2%和15.1%，综合经济实力明显增强。开通社区巴士、建立慢行系统、建设道路连通工程等措施有效缓解了交通压力，综合交通体系进一步优化，基础设施建设和城市功能得到了完善。闵行区还通过工业反哺农业、生态补偿、经济薄弱村结对帮扶等政策推进城乡一体化建设。

　　闵行区财政局局长季佩坤告诉记者，近年来，他们紧紧抓住城市化发展的机遇，着重从教育、医疗、社会保障、城市管理和建设等五个方面着手，不断改善闵行老百姓的生活。

　　“城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩充政府可支配的经济资源。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说，“城市化带来的经济大发展的机遇是显而易见的。”

　　调整支出结构迫在眉睫

　　然而，在享受城市化带来的便利生活和经济增长的喜悦之时，也不得不面对随之而来的各种问题：各级财政的支出结构、财政责任划分、地方债务融资的风险控制、城乡公共服务供给的动态协调……

　　“由于人口快速增加和人口结构的变化，给社会稳定和城市管理带来了巨大的挑战。”季佩坤说，不仅是城市管理和建设压力增大，教育、医疗和社会保障等各方面都有很大压力。以教育为例，因中心城区外迁人口大量导入、外来流动人口不断增加以及城乡二元结构等因素，区域教育资源相对不足，分布不均等矛盾日益凸显。虽然闵行教育规模持续扩张，区政府在保障教育财政投入实现“三个增长”方面尽了很大努力，但每年的教育财政投入增长量被大量增加的学校和学生所消化，使该区的教育资源面临更大的压力和负担。

　　据了解，我国现行的财政体制，无论是收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提的，以辖区的户籍人口为基础。然而，城镇化所带来的快速人口流动，要求无论是纵向的还是横向的财政关系都要进行调整。尤其是处于流动状态的庞大人口的公共服务的提供，在我国财政体制框架中是一个盲区。在这种体制框架下，各地政府按户籍人口来提供公共服务。城镇化带来人口的流动，为各地公共服务的供给带来了难题，特别是人口流入较大的地区，流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地，即流入地和流出地都不负责其公共服务的供给。

　　“南方很多经济发达的城市，年财政收入可达数百亿，仅从财政规模来看，有能力为中央财政做出更多的贡献。但从其人口规模来观察，该地区的实际居住人口与当地户籍人口相当，有的是几倍，按照基本公共服务均等化的要求，当地辖区人口都有权享有基本公共服务，当地财政的负担也就随之扩大几倍。”刘尚希说，城镇化的推进，还必然带来中央以及省、市、县各级政府原有责任的调整，特别是在公共服务的供给方面，城镇建设和人员流动带来政府之间供给责任的变化。

　　刘尚希认为，仅仅依靠税收形成的财力无法满足城镇化建设中的巨大资金需求，所以城镇化离不开债务融资，但是债务融资的风险如何控制，也是城镇化对财政体制提出的重要挑战。此外，城镇化也会导致诸如环境变差、生态变坏、资源消耗引发的自然风险，农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险等。在城镇化过程中，还可能出现的城镇考虑城镇，或农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务和公共产品供给的动态协调，从而导致公共服务和公共产品的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。

　　从五方面应对城市化挑战

　　面对不断发展的城市化进程，财政部门又该如何应对？

　　季佩坤告诉记者，闵行区国民经济产业结构由以第一产业为主逐步转变为第二、三产业为主，财政支出结构上在继续扶持第一产业的基础上，加大对第二产业中的先进制造业、第三产业中现代服务业的扶持力度。

　　刘尚希认为，应从五个方面着手应对城镇化的挑战：一要充分认识城镇化过程中的公共风险，建立公共风险评估机制。不仅是对某一个项目做评估，更要立足全局，对整个城镇化过程做系统性评估。二要因地制宜，把握城镇化快慢节奏，促进走新型城镇化的道路。以建设和谐城镇为目标，实现人与自然的和谐、城乡之间的和谐、城市文明与乡村文明的和谐，特别要处理好不同于传统自然经济下的乡村文明如何与城市文明共存、发展的问题。财政体制的设计，应该充分考虑这些问题，在收支内容和公共服务供给上，各地应该适当把握、灵活安排，保证城镇化实现差异化发展。三要明晰各级政府的财政责任，建立财力与事权动态匹配的机制。结合城镇化中各级政府事权的调整，构建一种使各级政府财力与事权实现动态匹配的机制，这是应对挑战的关键。四要建立风险责任机制，防控地方债务融资风险。明晰各个风险责任主体，把各个环节的责任放到全局之中来加以明确并制度化。在明确责任的基础上，建立健全地方财政风险的管理框架，加大对负有直接或间接偿还义务的各类债务的监控力度，并把债务风险纳入这个整体框架之中，避免碎片化管理。五要构建三元共存的公共服务供给体系，协调好公共服务的差异化供应。构建城、镇、乡三元共存的公共服务供给体系，在统筹管理之下，采取差异化供给的方式，协调好公共服务的提供，实现基本公共服务在满意度上的均等化。